УДК 342.51:351.741
Страницы в журнале: 35-38
В.С. ВИНОГРАДОВА,
aспирант Северо-Кавказского федерального университета Valech-ka_26@mail.ru
Рассматриваются особенности правового статуса органов государственной власти. Предлагается определение правового статуса полиции как органа государственной власти, определяются нормативные основы его формирования и принципы дальнейших изменений.
Ключевые слова: полиция, правовой статус, реформа, государственная служба, орган государственной власти.
Legal status of policy as the body of state power
Vinogradova V.
Keywords: policy, legal status, reform, state service, body of state power.
Любой участник правоотношений обладает определенным статусом (от лат. status —состояние, положение), который характеризует взаимоотношения субъектов: распределение и взаимную корреспонденцию прав и обязанностей, форму и меру ответственности при ненадлежащем поведении.
В литературе уделяется большое внимание правовому статусу личности (человека) и гражданина. Однако статусом обладают все виды субъектов права, в том числе коллективные: юридические лица, государство, народ, органы власти, трудовые и прочие коллективы и т. д.
Если для физического лица правообразующим выступает его конституционно-правовой статус, то для органа государственной власти — административно-правовой статус. Именно поэтому ведущая роль в разработке категории правового статуса органов государственной власти принадлежит специалистам административного права. По их мнению, административно-правовой статус определяется тем, что орган власти:
— обладает собственной компетенцией;
— выступает от имени всего государства — Российской Федерации либо субъекта Российской Федерации;
— имеет правоспособность, возникающую с момента его учреждения;
— характеризуется прежде всего правоприменительными функциями;
— основан на принципе корпоративности (вертикального подчинения), означающем, что вышестоящее должностное лицо имеет законное влияние на нижестоящее в пределах своей компетенции;
— является организационной единицей государственного аппарата;
— в процессе реализации своей компетенции может принимать нормативные акты.
Правовой статус конкретного органа государственной власти характеризуется обособленностью, которая индивидуализирует его в системе государственного управления и придает ему признаки устойчивости, формируя при этом специфические основы деятельности. Обособленность рассматривают в трех аспектах:
1) организационном (орган власти не входит в состав какой-либо иной организации, не является ее структурным подразделением);
2) функциональном (главное назначение —осуществление управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности в хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферах жизни общества в соответствии с установленным профилем функций);
3) юридическом (имеет свою компетенцию, закрепленную правовыми актами, не производную от компетенции иного органа).
Н.И. Глазунова считает, что правовой статус государственного органа образует система элементов различного характера:
— политического (государственно-властный характер);
— социологического (предназначение решать общезначимые дела, задачи, ориентация на потребности и интересы социума);
— юридического (возможность принимать нормативные правовые акты, осуществление правоприменительной и правоохранительной деятельности);
— административно-управленческого (выполнение функций, стоящих перед государством на определенном участке руководства обществом в императивном порядке).
В литературе нередко отождествляются понятия правового статуса и правового положения. В особенности это касается государственных органов, в отношении которых оба названных понятия характеризуются наличием таких параметров, как требования, предъявляемые к их сотрудникам, права и обязанности, полномочия и гарантии.
Статус полиции, ее место и роль в системе органов государственной власти обусловлены принадлежностью к системе органов исполнительной власти в целом, с присущими ей функциями и особенностями.
Прежде всего, данный статус регламентируется на уровне Конституции РФ путем установления основных принципов организации и деятельности рассматриваемых органов как части аппарата государства, ряда задач по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, которые они призваны решать, являясь функционально неотъемлемой от Правительства РФ структурой.
Среди органов исполнительной власти полиция занимает особое место, что предопределено рядом следующих основных факторов, носящих объективный характер.
Полиция чаще, чем другие органы, оказывается в ситуациях, когда кому-либо требуется не терпящая отлагательства помощь. Именно с полицией приходится иметь дело человеку, находящемуся в ситуации преступных посягательств на собственность, честь, достоинство, свободу, жизнь и здоровье, при осуществлении многих политических прав.
Полиция, единственная из всех публичных учреждений, находится в режиме круглосуточного контакта с населением.
По сравнению с другими органами, полиция имеет более широкие возможности централизованной передачи и получения информации, обладает транспортными и иными организационными ресурсами.
Именно в результате деятельности полиции, в том числе защиты личности организационно-правовыми, профилактическими и силовыми методами, другие органы, например суд, получают (либо не получают) необходимый правовой материал, включая доказательственный, для дальнейшей процессуальной деятельности. От этого во многом зависит работа и эффективность иных стадий правоохранительной системы, действенность всей правозащитной функции государства.
Особенность правового статуса большинства государственных органов состоит в том, что они одновременно имеют статус и участников гражданско-правовых отношений, и представителей публичной власти. Как юридические лица органы власти могут вступать лишь в такие гражданские правоотношения, которые необходимы для организационного и материально-технического обеспечения деятельности (закупка оргтехники, канцелярских принадлежностей, аренда здания, коммунальное обслуживание и т. п.).
Положение полиции отличается также некоторой двойственностью. Как носитель государственно-властных полномочий по охране правопорядка полиция выступает в качестве органа власти. Однако как участник комплекса административных, гражданско-правовых отношений, связанных с имущественными, организационными аспектами деятельности, полиция выступает как юридическое лицо.
Таким образом, правовой статус полиции представляет собой закрепленную в нормативных правовых актах совокупность определенных государством свойств (компетенции, прав, обязанностей, ответственности) как государственного органа исполнительной власти, характеризующих его потенциальные возможности вступать в административно-правовые и гражданско-правовые отношения в рамках выполнения своего основного назначения — защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности, обеспечения общественной безопасности.
В настоящий момент законодательную базу, в рамках которой формируется современный статус полиции, образуют следующие законы:
— Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции», с которым связан основной этап реформы системы органов внутренних дел и принципиальные изменения в правовом статусе данного органа исполнительной власти;
— Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который определяет правовое положение (статус) сотрудника органов внутренних дел, подробно регламентирует правоотношения, связанные с поступлением на службу в органы внутренних дел, ее прохождением и прекращением;
— Федеральный закон от 19.07.2011 № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Перечисленные законы являются основой для развития и конкретизации отдельных аспектов правового статуса полиции. Поскольку данный процесс далек от своего завершения, на наш взгляд, необходимо определить принципы, на которых должны быть основаны любые изменения статуса полиции. В качестве таковых мы выделяем следующие:
— адекватность (обоснованность). Проводимые реформы по дальнейшему внесению изменений в правовой статус полиции должны быть адекватны состоянию общества и государства, оцениваться исходя из соответствия социальным, государственным и политическим приоритетам;
— минимизация. Отсутствие убедительных обоснований эффективности существования каких-либо характеристик, функций полиции должно вести к их упразднению;
— комплексный подход. Любое изменение статуса полиции должно оцениваться с точки зрения соответствия функционирования всей системы исполнительной власти (встроенности полиции в общую систему, ее взаимодействия с другими структурами, правильности выбора вариантов централизации и специализации в деятельности);
— сбалансированность. Изменения в правовом статусе должны учитывать ограниченность человеческих, материальных, временных и иных ресурсов.
Библиография
2 См.: Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: учеб. — М., 2005. С. 90—112.
3 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учеб. — М., 2003. С. 247.
4 См.: Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: учеб. — М., 2006. С. 150.
6 См.: Гусев А.В. Правовой статус правоохранительных органов исполнительной власти: теория и практика конституционно-правового и международного договорного регулирования: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 2011. С. 14.
8 См.: Кузнецов И.В. Статус органов власти в связи с реформированием системы государственных учреждений // Современное право. 2012. № 4. С. 30.
9 Российская газета. 2011. 8 февр.
Конечно Статья 1069 ГК РФ применима к МВД и вот почему.
Согласно Указа Президента РФ от 21.12.2016 N 699 (ред. от 06.11.2018) «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту…
I. Общие положения
1. Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в сфере миграции (далее — сфера внутренних дел), а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в сфере внутренних дел.
в соответствии со ст.5-6 Федерального закона РФ от 07 февраля 2011 года №3-ФЗ «О полиции» одними из основных принципов деятельности полиции являются соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина и законность при выполнении сотрудниками полиции возложенных на них полномочий.
На основании ч.1 ст.9 ФЗ «О полиции» полиция при осуществлении своей деятельности стремится обеспечивать общественное доверие к себе и поддержку граждан.
В связи с этим искам, связанным с обжалованием действий (бездействия) сотрудников органов внутренних дел системы МВД России (в порядке ст.ст.1069, 1070 ГК РФ), их профилактике уделяется особое внимание.
Удачи
С уважением.
Согласно пунктам 13 и 14 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 года № 699 (далее – Положение о МВД России), в единую централизованную систему МВД России входят: органы внутренних дел, включающие в себя полицию; организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России. В состав органов внутренних дел входят: центральный аппарат МВД России, территориальные органы МВД России, образовательные, научные, медицинские (в том числе санаторно-курортные) организации системы МВД России, окружные управления материально-технического снабжения системы МВД России, загранаппарат МВД России, организации культуры, физкультурно-спортивные организации, редакции печатных и электронных средств массовой информации, а также иные организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел.
Статьей 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» предусмотрено, что Президент Российской Федерации руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, утверждает положения о них.
Согласно Указу Президента Российской Федерации от 15 мая 2018 года № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» в структуру федеральных органов исполнительной власти входит в том числе Министерство внутренних дел Российской Федерации.
В соответствии с пунктами 1, 3 и 5 Положения о МВД России Министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в сфере миграции, а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в сфере внутренних дел. МВД России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через органы внутренних дел.
Пунктом 22 Положения о МВД России установлено, что МВД России является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы, бланки установленного образца и счета, в том числе валютные, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. Полагаем, что указанная норма направлена на обеспечение участия МВД России в гражданских правоотношениях, предусмотренных статьей 2 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК), при материально-техническом обеспечении органов внутренних дел.
Пунктами 1 и 3 статьи 2 ГК предусмотрено, что гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения), договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников. Участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.
В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 124 ГК субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. К указанным субъектам гражданского права применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.
Согласно пункту 1 статьи 125 ГК от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
1. Полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее также — граждане; лица), для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.
2. Полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств.
3. Полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам (далее также — государственные органы), органам местного самоуправления, иным муниципальным органам (далее также — муниципальные органы), общественным объединениям, а также организациям независимо от форм собственности (далее — организации), должностным лицам этих органов и организаций (далее — должностные лица) в защите их прав.
Комментарий к ст. 1 Закона о Полиции
1. Термин «полиция» в комментируемом Законе употребляется в нескольких значениях. В данной статье под полицией понимается система (совокупность) учреждений (специфических служб), объединенных одним и тем же назначением, задачами, принципами деятельности и правовым статусом сотрудников. В других же статьях Закона (ст. ст. 12, 13 и др.) под полицией понимаются специфические структурные подразделения органов внутренних дел. Полицией именуется не подразделение органа внутренних дел (не РОВД, УВД и т.д.), а соответствующее подразделение (служба) органа внутренних дел. Согласно ч. 4 ст. 4 Федерального закона «О полиции» состав полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений полиции определяются Президентом РФ.
2. Подразделения (службы) полиции имеются в каждом органе внутренних дел вплоть до центрального аппарата Министерства внутренних дел РФ.
3. Начальники данных служб одновременно являются начальниками полиции. Обычно они же — заместители начальника органа внутренних дел.
4. Закрепленные в комментируемом Федеральном законе назначение, функции, права и обязанности полиции в полной мере распространимы как на каждое отдельно взятое подразделение полиции (на полицию), так и на руководителей этих подразделений в органе внутренних дел, а равно подчиненных им сотрудников полиции Российской Федерации.
5. Полиция имеется не только в нашей стране. Настоящий же нормативный правовой акт касается лишь полиции, которая является органом исполнительной власти Российской Федерации. Соответственно, ее полномочия в основном реализуются лишь на территории нашей страны. На территории других государств полиция Российской Федерации может действовать лишь в пределах полномочий, предоставленных ей (сотрудникам полиции) международными договорами, одной из сторон которых является Российская Федерация.
6. Исходя из наименования комментируемой статьи, в ней сформулированы разновидности назначения полиции:
- защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства;
- противодействие преступности;
- защита каждого от преступных и иных противоправных посягательств;
- охрана общественного порядка, собственности;
- обеспечение общественной безопасности;
- оказание содействия государственным, муниципальным органам, общественным объединениям, организациям и должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав.
7. На органы внутренних дел субъекта Российской Федерации и полицию, в частности, правовым актом исполнительного органа этого субъекта не могут быть возложены функции (обязанности), не перечисленные в комментируемой статье (а равно в ст. 12 настоящего Федерального закона), к примеру, государственного контроля за качеством, объемом и оборотом алкогольной продукции. В отношении милиции подобного рода незаконные попытки ранее имели место.
8. В связи с этим следует отметить, что, с одной стороны, правовой статус полиции может быть реализован только в рамках ее назначения. С другой — вышеуказанное назначение полиция может воплощать в жизнь только путем осуществления ею правомерной деятельности. Правомерной же деятельность полиции будет только тогда, когда она использует лишь предоставленные комментируемым Законом или иными нормативными правовыми актами полномочия.
9. Первым назначением полиции законодатель назвал защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства. В связи с наличием такого назначения полиция должна разрабатывать и осуществлять предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами меры, направленные на приведение общественных отношений, связанных с жизнью, здоровьем, честью, достоинством правами и свободами людей, в состояние защищенности от общественно вредных, общественно опасных деяний и последствий таковых.
10. Второе назначение — противодействие преступности. Под противодействием преступности здесь подразумевается деятельность полиции в пределах их полномочий:
- по предупреждению преступлений, в том числе по выявлению и последующему устранению причин преступности (профилактика преступлений и преступности в целом);
- по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию правонарушений (борьба с преступностью);
- по минимизации и (или) ликвидации последствий совершения преступлений.
11. Отдельными назначением полиции законодатель называет также охрану общественного порядка, собственности и обеспечение общественной безопасности. Это одни из важнейших функций полиции. Для того чтобы правоприменитель мог правильно уяснить содержание таковых, следует определиться с понятием «общественный порядок». Данная дефиниция в большей степени административно-правовая. Между тем ее исследованию уделяли внимание и специалисты в области других отраслей права. Причем не все их определения общественного порядка были одинаковы.
12. Специалистами в области административного права понятие общественного порядка дано в широком и в узком смыслах слова. В широком смысле слова — это совокупность всех социальных связей и отношений, складывающихся под воздействием всего круга социальных норм, в отличие от правопорядка, включающего лишь отношения, регулируемые нормами права. Соответственно, общественный порядок как более широкая категория включает в себя и правопорядок. Примерно так же, но несколько иными словами понятие «общественный порядок» интерпретируется в общей теории права. Здесь общественный порядок рассматривается как социальная категория, охватывающая систему (состояние) волевых, идеологических общественных отношений, предопределяемых экономическим базисом и характеризующихся соответствием поведения их участников господствующим в обществе социальным нормам (правовым и неправовым). Авторы данного определения обращают внимание на то, что в понятие общественного порядка входят лишь социально значимые общественные отношения.
13. Еще одно определение общественного порядка было изложено в работе И.Н. Даньшина. По его мнению, общественный порядок — «это порядок волевых общественных отношений, складывающихся в процессе сознательного и добровольного соблюдения гражданами установленных в нормах права и иных нормах неюридического характера правил поведения в области общения и тем самым обеспечивающих слаженную и устойчивую совместную жизнь людей в условиях развитого общества».
14. В узком смысле слова общественный порядок понимался ранее как обусловленная интересами всего народа, регулируемая нормами права, морали, правилами общежития и обычаями система волевых общественных отношений, складывающихся главным образом в общественных местах, а также общественных отношений, возникающих и развивающихся вне общественных мест, но по своему характеру обеспечивающих охрану жизни, здоровья, чести граждан, укрепление народного достояния, общественное спокойствие, создание нормальных условий для деятельности предприятий, учреждений и организаций. А.В. Серегин характеризовал общественный порядок как «урегулированную нормами права и иными социальными нормами систему общественных отношений, установление, развитие и охрана которых обеспечивают поддержание состояния общественного и личного спокойствия граждан, уважение их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности».
15. Данные ученые по-разному расставляют акценты, определяя термин «общественный порядок». М.И. Еропкин считал порядок общественным в связи с тем местом, где возникли и развивались (общественные места) охраняемые общественные отношения. А.В. Серегин полагал, что общественный характер общественного порядка предопределен содержанием общественных отношений, а не местом их реализации.
16. Отличия в суждениях ученых по поводу понятия «общественный порядок» и его содержания на этом не завершаются.
17. Некоторые правоведы в содержание понятия «общественный порядок» включают и общественную безопасность. Так, О.Н. Горбунова пишет: «Общественные отношения, которые создают в государстве обстановку спокойствия и безопасности, составляют систему волевых общественных отношений, совокупность которых можно назвать общественным порядком в узком смысле слова». Аналогичной позиции придерживалась И.И. Веремеенко. По ее мнению, общественный порядок как определенная правовая категория представляет собой обусловленную потребностями развития общества «систему общественных отношений, возникающих и развивающихся в общественных местах в процессе общения людей, правовое и иное социальное регулирование которых обеспечивает личную и общественную безопасность граждан и тем самым обстановку спокойствия, согласованности и ритмичности общественной жизни».
18. Специалисты в области уголовного права также пытались дать определение общественному порядку. К примеру, П.Ф. Гришаев пишет, что под общественным порядком следует понимать порядок, регулирующий отношения между членами общества, согласно которому каждый из них обязан соблюдать правила в обществе, закрепленные как в правовых нормах, так и в нормах морали. Соблюдение этих правил поведения всеми гражданами гарантирует общественную безопасность, то есть безопасные условия повседневной жизни и деятельности членов общества.
19. Ими провозглашены точки зрения, прямо противоположные тем, которые были высказаны О.Н. Горбуновой и И.И. Веремеенко. Например, А.В. Готовцев утверждает, что коль «общественный порядок — это обеспечение безопасности людей, то общественная безопасность — это и сохранность имущества, и нормальная работа источников повышенной опасности, представляющих угрозу для человека и общества. Отсюда следует вывод, что общественная безопасность несколько шире общественного порядка».
20. В литературе можно встретить и такие суждения, согласно которым между общественным порядком и общественной безопасностью фактически нет различий.
21. Данные утверждения нельзя признать безупречными. Против них прямо высказались некоторые ученые. Содержание комментируемой статьи, то, что Федеральный закон возложил на полицию, с одной стороны, охрану общественного порядка, а с другой — обеспечение общественной безопасности, также может быть одним из доказательств того, что с позиций законодателя общественный порядок и общественная безопасность — это разные, не включаемые в содержание друг друга, категории.
22. С нашей точки зрения, наиболее точным является сформулированное В.И. Зарубиным определение общественного порядка. Под общественным порядком он понимает урегулированные нормами права и морали общественные отношения, в своей совокупности обеспечивающие общественное спокойствие, общепринятые нормы поведения, нормальную деятельность предприятий, учреждений и организаций, транспорта, сохранность всех видов собственности, а также уважение общественной нравственности, чести и достоинства граждан.
23. Как правильно отмечает С.С. Яценко, если общественный порядок воплощается в создании обстановки общественного спокойствия, благоприятных внешних условий жизнедеятельности людей, что обеспечивает нормальный ритм общественной жизни, то общественная безопасность проявляется в создании безопасных условий при обращении с источниками повышенной опасности и проведении работ повышенной опасности. Существенные различия между понятиями «общественный порядок» и «общественная безопасность» связаны с нормативными средствами урегулирования данных явлений. Общественный порядок достигается в результате упорядочения общественных отношений с помощью всех форм нормативного регулирования, тогда как общественная безопасность — только с использованием правовых и технических норм.
24. Общественный порядок полиция охраняет, а общественную безопасность обеспечивает.
25. Юридический энциклопедический словарь понятие «общественная безопасность» трактует как систему общественных отношений и юридических норм, регулирующих эти отношения в целях обеспечения общественного спокойствия, неприкосновенности жизни и здоровья населения, нормального труда и отдыха граждан, нормальной деятельности государственных и общественных организаций, учреждений и предприятий.
26. Исходя из наименования данной разновидности назначения полиции и из содержания приведенного определения, функцией полиции является разработка и осуществление предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами мер, направленных на приведение системы существующих общественных отношений в безопасное (соответствующее нормам права) состояние.
27. С учетом содержания определения общественной безопасности буквальное толкование последнего из предусмотренных ч. 1 ст. 1 комментируемого Закона назначения полиции нацеливает последнюю на обеспечение всех форм и проявлений общественной безопасности. Значит ли это, что на полицию возложено обеспечение, к примеру, и пожарной безопасности? Или же обеспечением пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах, безопасности проживания населения и хозяйственной деятельности на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, промышленной безопасности опасных производственных объектов, и др. занимаются подразделения Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России)?
28. Разрешить данный вопрос необходимо уже в связи с тем, что в некоторых источниках общественные отношения, связанные с осуществлением пожарной безопасности, прямо указываются как составная часть общественной безопасности, даже когда последняя рассматривается в узком смысле слова. Да и действительно, общество нельзя считать безопасным в тех случаях, когда ему грозит причинение вреда от пожара. Поэтому понятие «общественная безопасность», вернее, весь комплекс общественных отношений, составляющих его содержание, невозможно отделить от общественных отношений, характеризующих пожарную безопасность. Общественной безопасности без пожарной безопасности, как, впрочем, и без государственной, таможенной и других видов безопасности, быть не может.
29. Данное несовершенство формулировки ч. 1 комментируемой статьи приводит к неоправданному расширению назначения полиции. Подобной ситуации могло бы не возникнуть, когда бы в Федеральном законе «О полиции» был указан круг противоправных деяний, от совершения которых «защищает» полиция. Но этого законодателем не сделано. Среди основных направлений деятельности полиции указано такое, как предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений (п. 2 ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О полиции»). Каких правонарушений — не сказано, что дает возможность правоприменителю расширительно толковать комментируемую часть ст. 1 Федерального закона «О полиции» и считать назначением полиции предупреждение нарушений правил пожарной (государственной, таможенной и т.п.) безопасности.
30. Никто не спорит с тем, что к профилактике пожаров (правонарушений, подведомственных ФСБ России, таможенным органам и т.п.) и обеспечению пожарной безопасности целесообразно привлекать не только подразделения МЧС России, ФСБ России, таможенные органы и т.п., но и полицию. В ряде случаев, лишь обеспечив четкое взаимодействие между названными ведомствами, можно добиться эффективности пожарной охраны (государственной, таможенной и т.п. безопасности) как одного из элементов общественной безопасности. Между тем взаимодействие указанных учреждений (министерств и ведомств) невозможно осуществить, пока не будут разделены функции между субъектами взаимодействия.
31. Если назначение полиции — обеспечение пожарной, государственной, таможенной и т.п. безопасности, значит, ее сотрудников можно привлечь к ответственности за необеспечение таковой, за неосуществление своего назначения. А это несколько не согласуется с тем комплексом полномочий, который им предоставлен.
32. Соответственно, напрашивается вывод: назначение полиции — обеспечение общественной безопасности — должно реализовываться сотрудниками полиции с учетом компетенции (подведомственности правонарушений) полиции и с учетом наличия других правоохранительных органов, перед которыми законодателем также поставлена задача обеспечения определенного рода общественной безопасности. Взаимодействие между полицией и другими ведомствами в рамках охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности возможно. А вот дублирование ранее уже осуществленной деятельности представляется нецелесообразным.
33. Одна из приоритетных разновидностей назначения полиции — охрана собственности. Исходя из содержания ч. 1 ст. 209 ГК РФ, право собственности складывается из права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. В Российской Федерации имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ч. 2 ст. 212 ГК РФ). Назначение полиции — в пределах ее компетенции принимать меры к защите всех существующих в Российской Федерации форм собственности, законно приобретенных прав и законных интересов всех возможных субъектов права собственности. Согласно ч. 2 ст. 8 Конституции РФ и ч. 4 ст. 212 ГК РФ в Российской Федерации признаются и охраняются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (права всех собственников).
34. Причем государственной собственностью в Российской Федерации признается имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации — республикам, краям, областям, городам Москве и Санкт-Петербургу, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).
35. Государственной собственностью также являются не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований земля и другие природные ресурсы.
36. Муниципальной собственностью, в свою очередь, признается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (ч. 1 ст. 215 ГК РФ).
37. В соответствии с правилами, закрепленными в ст. 301 ГК РФ, собственник вправе истребовать свое имущество из чужого незаконного владения. Согласно же требованиям ст. 304 ГК РФ собственник может требовать устранения всяких нарушений его права, хотя эти нарушения и не были соединены с лишением владения. Приведенные здесь права принадлежат не только собственнику. Они имеются и у лица, хотя и не являющегося собственником, но владеющего имуществом на праве пожизненного наследуемого владения, хозяйственного ведения, оперативного управления либо по иному основанию, предусмотренному законом или договором. Это лицо имеет право на защиту его владения даже против собственника (ст. 305 ГК РФ).
38. Оказание в пределах своей компетенции содействия физическим и юридическим лицам (государственным, муниципальным органам, общественным объединениям, организациям и должностным лицам этих органов и организаций) в защите указанных и иных прав, свобод и законных интересов — еще одно назначение полиции.
