Ст 67 конституции РФ

1. Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

2. Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Комментарий к Статье 85 Конституции РФ

1. Предусмотренное ч. 1 комментируемой статьи полномочие Президента вытекает из ряда функций главы государства, в том числе интеграционной, гарантийной, координационной, а его осуществление является одним из способов обеспечения единства и целостности Российского государства, верховенства Конституции и согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (см. комментарий к ст. 80).

В частности, действующее законодательство достаточно полно определяет организационные и содержательные характеристики указанных процедур применительно к разграничению предметов ведения и полномочий между различными уровнями единой федеративной системы РФ. Так, при Президенте создана специальная комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, на которую в том числе возложена подготовка вопросов о применении согласительных процедур. При этом процедура разрешения споров, связанных с разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, включает проведение переговоров, использование Президентом согласительных процедур, как это предусмотрено Федеральными законами от 04.07.2003 N 95-ФЗ и от 06.10.1999 N 184-ФЗ.

Представляется, однако, что конституционно-правовое содержание комментируемого положения значительно шире. Данное полномочие носит квазисудебный характер. При наличии разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов Федерации, препятствующих их согласованному функционированию и взаимодействию, глава государства по собственной инициативе или по инициативе заинтересованных сторон, иных органов государственной власти и их должностных лиц может принять меры для преодоления возникших разногласий путем соглашения между спорящими сторонами, основанного на взаимном компромиссе, признании или отказе от притязаний.

Следует обратить внимание на ряд обстоятельств, имеющих значение для понимания конституционно-правовой природы данного полномочия главы государства.

Во-первых, речь идет не об обязанности, а о праве Президента использовать согласительные процедуры. Глава государства самостоятельно определяет с учетом характера спора, его значимости для согласованного функционирования механизма Федерации и взаимодействия ее различных звеньев, степени срочности и прочих условий целесообразность использования согласительных процедур.

Во-вторых, Конституция и действующее законодательство не определяют содержание согласительных процедур. В настоящее время можно только отметить, что согласительные процедуры представляют, по существу, разрешение спора самими его участниками, например, путем создания согласительной комиссии, действующей под контролем главы государства, который при этом может также предложить способ разрешения спора.

В-третьих, ст. 85 Конституции, по существу, не проводит различия между спором и разногласием. Разве что разногласие федеральных властей и органов государственной власти субъектов РФ и последних между собой, связанное с неадекватным истолкованием своих полномочий, или присвоением полномочий друг друга, или конфликтом интересов, приобретает характер конституционного спора при условии, что его участники упорствуют в своей позиции и не способны самостоятельно, без участия суда его разрешить. Во всяком случае, разногласие — еще не спор, последний возникает обычно по вопросу факта или права (например, толкования или применения того или иного акта или внутрифедеративного договора), он вырастает из разногласия и предполагает взаимные претензии участников относительно предмета спора.

В-четвертых, достижение согласованного решения, разумеется, при условии его соответствия Конституции и законам РФ, должно исключать право сторон обращаться за разрешением этого же спора в Конституционный Суд или иные суды; в свою очередь и суд не должен принимать этот спор к рассмотрению, если глава государства воспользовался своим правом на использование согласительных процедур, предусмотренных ч. 1 ст. 85 Конституции. И только в том случае, если согласительные процедуры не дали результатов, суд может по инициативе Президента или участников спора обратиться к его разрешению.

В-пятых, в случае недостижения согласованного решения (а речь, как представляется, идет о заключении участниками спора договора, как бы он ни назывался) Президент может (но не обязан) передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

При этом если спор касается разграничения компетенции между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, между высшими государственными органами субъектов РФ, а также основывается (фактически или предположительно) на договоре между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации или на договоре последних между собой, он разрешается Конституционным Судом; иные споры входят в компетенцию других судов РФ — Верховного Суда или Высшего Арбитражного Суда и должны разрешаться ими.

2. Полномочие Президента, предусмотренное ч. 2 ст. 85 Конституции, вытекает прежде всего из функции главы государства как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, Президент в качестве главы государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, осуществляет руководство внешней политикой государства, ведет переговоры и подписывает договоры РФ, подписывает ратификационные грамоты, осуществляет иные внешнеполитические функции и тем самым несет конституционную ответственность за выполнение международных обязательств РФ, в том числе субъектами Федерации. Отсюда естественно вытекает указанное конституционно-контрольное полномочие главы государства.

Анализируя юридическую природу закрепленного в комментируемой норме положения, необходимо обратить внимание на следующие его характеристики.

Во-первых, пределы полномочия Президента — «приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации» — обусловлены федеративным устройством Российского государства. Предусматривая, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (см. комментарий к ст. 77), и закрепляя полномочие Президента отменять постановления и распоряжения Правительства РФ (см. комментарий к ст. 115), который, с одной стороны, осуществляет исполнительную власть РФ, а с другой — возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, Конституция комментируемым положением в изъятие из «вертикали власти в Российской Федерации» установила существенную гарантию принципа федерализма.

Во-вторых, речь здесь идет, как и в ч. 1 комментируемой статьи, не об обязанности, а о праве Президента. Глава государства, исходя из государственной необходимости и юридической целесообразности, самостоятельно определяет, прибегнуть ли ему к приостановлению действия актов исполнительной власти субъектов РФ либо обратиться в соответствующий суд.

В-третьих, это право Президента распространяется на акты органов только исполнительной, но не законодательной власти субъектов Федерации.

В-четвертых, Конституция предусматривает, что акты исполнительных органов государственной власти субъектов РФ могут быть лишь приостановлены до решения этого вопроса соответствующим судом. Представляется, что в этом случае глава государства не вправе, а обязан обратиться в соответствующий суд одновременно с приостановлением действия акта. Этим не исключается обращение в соответствующий суд субъекта РФ в лице управомоченных на то органов.

В-пятых, приостановление Президентом действия актов исполнительной власти субъектов РФ возможно лишь при условии, что они противоречат, по мнению главы государства, Конституции и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушают права и свободы человека и гражданина. Следовательно, Конституция исключает политическую мотивацию этого решения или оценку рациональности, целесообразности и т.д. приостанавливаемого акта органа исполнительной власти субъекта РФ.

Президент неоднократно приостанавливал действие актов исполнительной власти субъектов РФ. Приостанавливая действие соответствующих актов, Президент одновременно предлагал издавшим их органам исполнительной власти привести эти акты в соответствие с Конституцией и федеральными законами.

Наконец, вопрос о судьбе приостановленного акта решается Конституционным Судом в случае, если он носит нормативный характер и издан по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ или совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов Федерации. В иных случаях Президент обращается в другие суды — Верховный или Высший Арбитражный.

До настоящего времени, однако, примеры судебной проверки приостановленных Президентом актов органов исполнительной власти субъектов Федерации отсутствуют, поскольку эти акты отменялись или приводились в соответствие с Конституцией и федеральными законами до рассмотрения дела в суде. В связи с этим возможно констатировать должную эффективность превентивного значения комментируемого положения, которое развивается федеральным законодательством.

Воспроизведя в п. 1 ст. 29 положение ч. 2 ст. 85 Конституции, Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ далее предусматривает гарантии, с одной стороны, от продолжения действия положений, которые явились основанием приостановления соответствующего акта органа исполнительной власти субъекта Федерации, с другой стороны, судебной проверки вопроса о соответствии приостановленного акта Конституции и федеральным законам, а также обязательствам России по международным договорам. В частности:

а) в период действия указа Президента о приостановлении действия актов, указанных в п. 1 ст. 29, высшим должностным лицом субъекта Федерации и (или) органом исполнительной власти субъекта РФ не может быть издан другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом, либо вносящего в него необходимые изменения;

б) в случае, предусмотренном п. 1 ст. 29, высшее должностное лицо субъекта Федерации вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной власти субъекта РФ акта Конституции, федеральным законам и международным обязательствам РФ.

Статьей 29.1 этого Закона также предусмотрена ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ, что имеет серьезное превентивное значение. В частности, Президент выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта Федерации в случае:

а) издания высшим должностным лицом субъекта РФ нормативного правового акта, противоречащего Конституции, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

б) уклонения высшего должностного лица субъекта РФ в течение двух месяцев со дня издания указа Президента о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта РФ либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта Федерации не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

Если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения высшему должностному лицу субъекта Федерации указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент отрешает высшее должностное лицо субъекта РФ от должности.

Анализируемое конституционно-контрольное полномочие Президента РФ также получило развитие в указанном Законе, редакция которого многократно изменялась с учетом потребностей государственно-правового развития России. В частности, ст. 3.1 «Ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации», введенной в Закон Федеральным законом от 29.07.2000 N 106-ФЗ, установлено, что органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность за нарушение Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности. При этом особо оговаривается, что в случае принятия органами государственной власти субъектов Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства, органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность в соответствии с Конституцией и данным Законом.

Указанный Закон также закрепил за Президентом право обращаться к законодателю субъекта с предложением о приведении своего учредительного акта в соответствие с Конституцией и федеральными законами. При этом в случае, если соответствующим судом установлено, что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ приняты конституция (устав), закон субъекта Федерации или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Федерации, решение о котором принимается в форме указа.

Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. В этом случае полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации прекращаются со дня вступления в силу решения Президента о роспуске указанного органа.

Текст Ст. 67 Конституции РФ в действующей редакции на 2020 год:

1. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. На территории Российской Федерации в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории. Организация публичной власти на федеральных территориях устанавливается указанным федеральным законом.

2. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.

2.1. Российская Федерация обеспечивает защиту своего суверенитета и территориальной целостности. Действия (за исключением делимитации, демаркации, редемаркации государственной границы Российской Федерации с сопредельными государствами), направленные на отчуждение части территории Российской Федерации, а также призывы к таким действиям не допускаются.

3. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия.

Комментарий к Ст. 67 Конституции Российской Федерации

1. Часть 1 комментируемой статьи определяет пространственные пределы действия суверенитета Российской Федерации, о котором говорится в ч. 1 ст. 4 Конституции, где речь идет о территории Российской Федерации как целостного государства, обладающего единым экономическим, политическим и правовым пространством. В рассматриваемой части определяется состав государственной территории России, т.е. перечисляются принадлежащие ей пространства, в пределах которых государство осуществляет свой суверенитет.

Территория — неотъемлемый признак государственности, пространственный предел государственной власти. Конституция устанавливает, что суверенитет России распространяется на всю ее территорию. Государство распоряжается своей территорией. Территориальное верховенство — это полная и исключительная власть государства в пределах своей территории.

Территория Российской Федерации — исторически сложившееся государственное и территориальное единство Российской Федерации в пределах Государственной границы Российской Федерации, включающая в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними; целостность территории Российской Федерации — единство находящихся под суверенитетом Российской Федерации территории Российской Федерации, обязывающее иностранные государства воздерживаться от любых действий, несовместимых с целями и принципами устава Организации объединенных Наций против суверенитета Российской Федерации, политической независимости, в том числе от любых действий, представляющих собой применение силы или угрозу силой; принятие в состав Российской Федерации участка территории иностранного государства — процедура, предусматривающая изменение Государственной границы Российской Федерации в результате включения в состав Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации или изменение Государственной Границы Российской Федерации и территории субъекта Российской Федерации в результате включения в состав субъекта Российской Федерации участка территории иностранного государства*(342).

Обращает на себя внимание нетрадиционный подход составителей Конституции к определению состава государственной территории Российской Федерации. В международном праве под государственной территорией традиционно понимаются различные пространства земной поверхности (сухопутной и водной), воздушное пространство, принадлежащие определенному государству, в пределах которой оно осуществляет свое территориальное верховенство. Такой подход нашел отражение и в ст. 1 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации»*(343), в соответствии с которой государственную территорию Российской Федерации образуют суша, вода, недра и воздушное пространство.

Нововведением Конституции следует считать включение в состав государственной территории Российской Федерации и территории ее субъектов, что, по-видимому, обусловливается федеративным устройством Российского государства.

Территория Российской Федерации одновременно является территорией ее субъектов.

Из текста ч. 1 ст. 67 следует, что каждый субъект Федерации имеет собственную территорию. Правовой статус территории субъектов помимо федеральной Конституции определяется также их конституциями и уставами. В большинстве конституций и уставов субъектов Федерации прямо отражено, что территория субъекта Федерации является частью территории Российской Федерации (см. комментарий к ст. 65, 66). Территория любого субъекта Федерации есть составная часть российской территории, непосредственно входящая в нее. Например, факт нахождения автономного округа в составе края или области не означает, что он входит в состав Федерации опосредованно*(344). Территория автономного округа является составной частью территории Российской Федерации. К такому выводу пришел Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении по делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 г. «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации»*(345).

Вхождение в состав Российской Федерации предопределяет и ограниченность полномочий ее субъекта в отношении его территории. На территории каждого субъекта Российская Федерация осуществляет дискреционные полномочия по предметам ведения, установленным в ст. 71 Конституции, а также полномочия по предметам, определенным в ст. 72 Конституции. И только за этими пределами субъекты Федерации осуществляют собственные полномочия. Полномочия субъектов Федерации в отношении управления собственной территорией сводятся преимущественно к сфере определения административно-территориального устройства*(346).

Важной гарантией обладания собственной территорией являются положения конституций и уставов субъектов Федерации, согласно которым их территория не может быть изменена без согласия субъекта. Наряду с этим неприкосновенность территории субъектов Федерации обеспечивается положением о том, что всякое изменение территории подлежит согласованию с субъектами Федерации в соответствии с федеральным законом.

Тем не менее Российская Федерация вправе устанавливать определенные ограничения на использование субъектами Федерации своих территорий, в частности, согласно Перечню территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан*(347), к таковым относятся некоторые территории Камчатской области, Приморского края, Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, Оренбургской области, Нижегородской области, Мурманской области и Республики Карелия, Архангельской области и Коми, Свердловской области, Челябинской области, Ленинградской области, Московской области, Калининградской области, Волгоградской области, Астраханской области, Ямало-Ненецкого автономного округа.

Правовой статус границ субъекта Федерации отличается от статуса Государственной границы России.

Россия — одно из самых крупных государств мира. Его территория — 17,1 млн. кв. км, а протяженность границ составляет более 58 тыс. км, из них примерно 20 тыс. км — сухопутный участок и 38 тыс. км — морской. Сухопутная граница отделяет Россию от Азербайджана, Беларуси, Грузии, Казахстана, Китая, Кореи, Латвии, Литвы, Монголии, Норвегии, Украины, Финляндии, Эстонии. С Японией и США у России морская граница*(348).

Следует различать сухопутную, водную и воздушную территорию государства.

Сухопутной территорией Российского государства является вся суша, находящаяся в пределах его границ.

Водная территория включает внутренние воды и территориальное море*(349).

К внутренним водам относятся прибрежные морские воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, принятых для отсчета ширины территориальных вод Российской Федерации; воды портов, заливов, бухт, губ, лиманов, берега которых полностью принадлежат России, если ширина проходов не превышает 24 морских миль. К этой же категории относятся воды заливов, бухт, лиманов, морских проливов, исторически принадлежащих России, а также воды рек, озер, иных водоемов, берега которых принадлежат России.

Федеральный закон от 31 июля 1998 г. «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»*(350) относит к внутренним морским водам России воды морских портов, заливов, бухт, губ, лиманов, берега которых принадлежат Российской Федерации согласно перечню, установленному Правительством РФ, а также морские воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отсчитывается ширина территориального моря. Во внутренних водах Российская Федерация в соответствии с международным правом вправе в полном объеме осуществлять свои суверенные права и регламентировать порядок любых видов деятельности*(351).

Территориальные воды (море) — это прибрежные морские воды шириной до 12 морских миль, отсчитываемых от линии наибольшего отлива. В отдельных случаях иная ширина территориальных вод может устанавливаться международными договорами Российской Федерации, а при их отсутствии — в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.

2. В соответствии с международным правом Россия не относит континентальный шельф и исключительную экономическую зону в состав государственной территории. И все же для определенных случаев эти морские пространства рассматриваются в качестве государственной территории, что, однако, не противоречит международному праву.

Права и обязанности Российской Федерации в отношении континентального шельфа и исключительной экономической зоны определяются Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г.*(352), Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. «О континентальном шельфе Российской Федерации»*(353) (далее — Закон о шельфе), Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»*(354).

Согласно перечисленным актам континентальный шельф в юридическом смысле включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориальных вод России на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Внешняя граница континентального шельфа Российской Федерации находится на расстоянии 200 морских миль от исходной линии, от которой отсчитывается ширина территориального моря. Если подводная окраина простирается на расстояние более 200 морских миль, внешняя граница континентального шельфа России совпадает с внешней границей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного права. Внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница территориального моря.

Исключительная экономическая зона (ИЭЗ) определяется как морской район, находящийся за пределами территориального моря России и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, установленным настоящим законом, международными договорами Российской Федерации и нормами международного права. Внутренней границей ИЭЗ является внешняя граница территориального моря, а внешняя — находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря.

Российская Федерация осуществляет суверенные права в целях разведки, разработки, добычи, сохранения и управления минеральными и живыми ресурсами. Исключительное право Российская Федерация осуществляет в отношении разрешения и регулирования проведения буровых работ для любых целей, сооружения и создания, эксплуатации и использования искусственных островов, установок и сооружений и осуществления над ними юрисдикции, касающейся таможенных, фискальных, санитарных и иммиграционных законов и правил. Кроме того, Россия распространяет свою юрисдикцию на морские научные исследования, а также на защиту и сохранение морской среды, прокладку и эксплуатацию подводных кабелей и трубопроводов. Особенностью Закона о шельфе является то, что эти права в отношении минеральных ресурсов являются еще и исключительными в том смысле, что, если Российская Федерация не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его природные ресурсы, никто не может делать это без ее согласия.

В отношении исключительной морской экономической зоны прибрежное государство имеет такие же права, как и в отношении континентального шельфа, но они, кроме того, охватывают управление природными ресурсами, а также право экономической разведки и разработки указанной зоны. В исключительной экономической зоне в отличие от континентального шельфа не являются абсолютными права прибрежного государства на живые ресурсы. Так, если прибрежное государство не может само освоить допустимое количество ресурса, оно должно допустить другие государства к его остатку. Вместе с тем в исключительной зоне действуют принципы и нормы, относящиеся к режиму открытого моря (свобода судоходства, полетов, прокладки подводных кабелей и трубопроводов).

3. Часть 3 комментируемой статьи касается порядка изменения границ между субъектами Российской Федерации.

В связи с тем что территория Федерации охватывает территорию ее субъектов, устанавливается особая процедура согласования территориальных изменений. Границы между субъектами Федерации могут быть изменены лишь по их взаимному согласию, но с обязательным утверждением решения Советом Федерации.

1. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. На территории Российской Федерации в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории. Организация публичной власти на федеральных территориях устанавливается указанным федеральным законом <*>.

2. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.

2.1. Российская Федерация обеспечивает защиту своего суверенитета и территориальной целостности. Действия (за исключением делимитации, демаркации, редемаркации государственной границы Российской Федерации с сопредельными государствами), направленные на отчуждение части территории Российской Федерации, а также призывы к таким действиям не допускаются <*>.

3. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия.

1. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.

2. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.

3. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия.

Комментарий к Ст. 67 КРФ

1. Согласно ч. 1 данной статьи, территория Российской Федерации состоит как бы из двух частей. С одной стороны, это географическая среда, включающая сушу, воды, недра и воздушное пространство, что образует пространственный предел действия суверенитета РФ. С другой стороны в состав территории РФ включается территория субъектов Российской Федерации. То есть юридический институт, который, в отличие от географических компонентов, уже имеет по Конституции определенный правовой статус.

И в этом смысле рассматриваемое определение территории указывает на нетрадиционный подход к определению территории государства.

Традиционно в национальном и международном праве под государственной территорией понимались и понимаются различные географические пространства земной поверхности (сухопутной и водной, воздушное пространство), принадлежащие определенному государству. Такой подход нашел отражение и в ст. 1 ФЗ РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации», действует в ред. от 15 июня 2006 г. РГ. 2006. 31 декабря), в соответствии с которой государственную территорию Российской Федерации образуют суша, вода, недра и воздушное пространство.

Из текста ч. 1 комментируемой статьи следует, что каждый субъект РФ, названный в ч. 1 ст. 65 Конституции, имеет собственную территорию. Правовой статус территории субъектов помимо федеральной Конституции определяется также их конституциями и уставами. Однако необходимо заметить, что правовое положение субъектов Федерации может иметь определенные различия, и поэтому территория субъекта Федерации не может быть приравнена по своему правовому положению к статусу государственной территории РФ. Следует также иметь в виду, что территориальные вопросы, согласно п. «б» ст. 71 Конституции, отнесены к ведению Российской Федерации, что подтверждается нормативными актами субъектов Федерации.

Так, в ч. 1 ст. 1 Устава Иркутской области указывается, что территория области является частью единой территории Российской Федерации. В ст. 7 Устава Ленинградской области подчеркивается, что территория области и является составной частью территории Российской Федерации. По смыслу Конституции, территория любого субъекта Федерации есть составная часть территории Российской Федерации, входящая в нее непосредственно. Например, факт вхождения автономного округа в состав края или области не означает, что он входит в состав Федерации опосредованно. Территория автономного округа является составной частью территории Российской Федерации. К такому выводу пришел Конституционный Суд в Постановлении от 1 мая 1993 г. N 9-П по делу о проверке конституционности Закона РФ от 17 июня 1992 г. «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» (Ведомости РСФСР. 1993. N 28. ст. 1083).

Вхождение в состав Российской Федерации предопределяет и ограниченность полномочий субъекта Федерации в отношении его территории. На территории каждого своего субъекта Российская Федерация осуществляет дискреционные полномочия по предметам ее ведения, установленным статьей 71 Конституции, а также полномочия по предметам совместного ведения, определенным в ст. 72 Конституции. И только за этими пределами субъекты Федерации осуществляют собственные полномочия.

Осуществляя свои полномочия, субъекты Федерации не вправе в одностороннем порядке придавать своим территориям особый правовой статус, объявляя их, например, зоной, свободной от оружия массового поражения.

Согласно комментируемому положению Конституции, в состав территории Российской Федерации входят внутренние воды.

Статья 1 ФЗ от 31 июля 1998 г. «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (СЗ РФ. 1998. N 31. ст. 3833; действует в ред. от 29 декабря 2004 г.), относит к внутренним водам воды морских портов, заливов, бухт, губ, лиманов, берега которых принадлежат РФ согласно перечню, установленному Правительством РФ, а также морские воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отсчитывается ширина территориального моря.

Во внутренних водах Российская Федерация в соответствии с международным правом вправе в полном объеме осуществлять свои суверенные права и регламентировать порядок осуществления любых видов деятельности.

По международному праву под территориальным морем понимается морской пояс, прилежащий к сухопутной территории государства или его внутренним водам, шириной до 12 морских миль (ст. 2 Конвенции ООН по морскому праву).

РФ осуществляет в территориальном море суверенные права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Вместе с тем объем суверенных прав Российского государства в территориальном море несколько ограничен. Это ограничение вытекает из ст. 17 Конвенции по морскому праву 1982 г., предусматривающей право мирного прохода иностранных торговых судов и иностранных военных кораблей через российские территориальные воды.

Национальные требования к мирному проходу, установленные ФЗ от 31 июля 1998 г., сводятся в основных чертах к следующему: проход через территориальное море совершается с целью: пересечь территориальные воды без захода во внутренние морские воды, либо не становясь на рейде или у портового сооружения за пределами внутренних морских вод; пройти во внутренние морские воды, или выйти из них, или стать на рейде либо у портового сооружения; проход должен быть быстрым и непрерывным (ст. 10 Закона).

Статья 11 Закона определяет, что проход является мирным, если только им не нарушается мир, добрый порядок или безопасность Российской Федерации, и содержит перечень действий, при которых проход не является мирным. Специально оговаривается, что иностранные суда, иностранные военные корабли и другие государственные суда пользуются правом мирного прохода в соответствии с российским законодательством, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.

Международное право наделяет РФ полномочиями принимать законы и правила, обязательные для соблюдения мореплавателями, в отношении: безопасности судоходства и регулирования движения судов, включая установление и пользование морскими коридорами и схемами разделения движения; защиты навигационных средств и оборудования, а также других сооружений и установок, защиты кабелей и трубопроводов; сохранения живых ресурсов; предотвращения нарушения рыболовных законов и правил; сохранения окружающей среды и предотвращения, сокращения и сохранения под контролем ее загрязнения; морских научных исследований и гидрографических съемок; предотвращения нарушений пограничных, таможенных, налоговых, санитарных, иммиграционных и других правил (ст. 13 Закона).

Помимо осуществления мирного прохода иностранным гражданам, лицам без гражданства, юридическим лицам, международным организациям может предоставляться право проводить морские научные исследования, разведку и добычу природных ресурсов.

В государственную территорию РФ входит также воздушное пространство. Боковые пределы воздушного пространства ограничиваются государственными сухопутными и морскими границами. Что касается высотных пределов распространения суверенитета, то этот вопрос в международном праве остается неурегулированным. Более того, Чикагская конвенция о международной гражданской авиации 1944 г. вообще не включает воздушное пространство в государственную территорию, а признает лишь полный и исключительный суверенитет каждого государства в отношении воздушного пространства над его территорией.

В соответствии с Воздушным кодексом РФ под воздушным пространством понимается пространство над сухопутной и водной территорией, в том числе и над территориальными водами.

В теории международного права верхним пределом распространения суверенных прав государства над воздушным пространством предлагается считать границу между воздушным и космическим пространством на высоте 100-110 км от уровня Мирового океана.

2. В соответствии с международным правом континентальный шельф и исключительная экономическая зона России не входят в состав государственной территории. И все же для определенных случаев эти морские пространства могут рассматриваться в качестве государственной территории, что, однако, не противоречит международному праву.

Права и обязанности РФ в отношении континентального шельфа и исключительной экономической зоны (далее — ИЭЗ) определяются в первую очередь Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г.

В развитие комментируемой статьи Конституции приняты ФЗ от 30 ноября 1995 г «О континентальном шельфе Российской Федерации». (СЗ РФ. 1995. N 49. ст. 4694; действует в ред. от 4 ноября 2006 г.) и ФЗ от 17 декабря 1998 г «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации». (СЗ РФ. 1998. N 51. ст. 6273; действует в ред. от 4 ноября 2006 г.).

Положения обоих законодательных актов соответствуют Конвенции 1982 г. и вводят во внутреннее законодательство основные принципы и институты, изложенные в ней.

Согласно действующему законодательству, континентальный шельф в юридическом смысле включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориальных вод РФ на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Внешняя граница континентального шельфа РФ проводятся на расстоянии 200 морских миль от исходной линии, от которой отсчитывается ширина территориального моря. Если подводная окраина простирается на расстояние более 200 морских миль, то внешняя граница континентального шельфа РФ совпадает с внешней границей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного права. Внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница территориального моря.

Статья 1 ФЗ об исключительной экономической зоне (далее — ИЭЗ) понимает под этим морской район, находящийся за пределами территориального моря РФ и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, установленным настоящим ФЗ, международными договорами РФ и нормами международного права. Внутренней границей ИЭЗ является внешняя граница территориального моря, а внешняя — находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря.

Оба приведенных закона по существу закрепляют в значительной мере сходный объем прав Российской Федерации по регулированию различных видов морской деятельности в обоих морских пространствах с учетом значения и содержания, придаваемых им международным морским правом.

Согласно ст. 5 ФЗ о шельфе и ст. 5 Закона об ИЭЗ, Россия осуществляет суверенные права в целях разведки, разработки, добычи, сохранения и управления минеральными и живыми ресурсами. Особенностью ФЗ о шельфе является то, что эти права в отношении минеральных ресурсов являются еще и исключительными в том смысле, что, если Российская Федерация не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его природные ресурсы, никто не может делать это без ее согласия.

Исключительное право РФ осуществляет в отношении разрешения и регулирования проведения буровых работ для любых целей, сооружения и создания, эксплуатации и использования искусственных островов, установок и сооружений и осуществления над ними юрисдикции, касающейся таможенных, фискальных, санитарных и иммиграционных законов и правил. Кроме того, РФ распространяет свою юрисдикцию на морские научные исследования, а также в целях защиты и сохранения морской среды, прокладки и эксплуатации подводных кабелей и трубопроводов.

Целевой, функциональный характер суверенных прав и юрисдикции РФ как в отношении ресурсов, так и в отношении других видов деятельности на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне указывает на то, что ни континентальный шельф, ни исключительная экономическая зона не входят в состав ее территории.

Международное право не содержит определения «суверенные права» применительно к рассматриваемой сфере. Представляется, что под этим допустимо понимать определенный объем полномочий прибрежного государства в отношении прилежащих морских пространств, который обеспечивает сбалансированное осуществление его прав и прав других государств, которые также наделены правами по использованию таких морских пространств.

Термин «юрисдикция» также следует толковать с позиций международного права. В данном случае это подразумевает более ограниченный по сравнению с суверенитетом круг конкретных прав по регламентированию объектов и отношений, установленных международным правом.

3. Из ч. 3 комментируемой статьи следует, что территории субъектов Федерации имеют границы. Они являются административными, признаются Российской Федерацией по состоянию на момент принятия федеральной Конституции, описываются и закрепляются в конституциях и уставах субъектов Федерации или в иных правовых актах, согласно которым эти субъекты были образованы.

Другой важный момент состоит в провозглашении принципа неприкосновенности границ субъектов Федерации. Их изменение не исключается. Подобное может происходить в связи с уточнением границ между субъектами Федерации, передачей или обменом территории, объединением или разделением существующих субъектов Федерации.

Изменение границ между субъектами Федерации происходит при их взаимном согласии. Данная процедура находится в юрисдикции субъектов. Каждый из них в выражении своей воли опирается на решение, принятое или непосредственно населением (референдумом), или законодательным (представительным) органом государственной власти либо сочетающее в себе оба варианта. При этом, согласно Определению Конституционного Суда от 1 декабря 2005 г. N 365-О (СЗ РФ. 2006. N 5. ст. 634), изменение границ между субъектами Федерации не может затрагивать основы конституционного строя, государственную целостность России, нарушать права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Федерации, Российской Федерации в целом и интересы других государств, происходить в одностороннем порядке.

По поводу изменения границ субъекты Федерации заключают соглашение. Данное соглашение, как предусмотрено ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (СЗ РФ. 1999. N 42. ст. 5005), от имени субъекта подписывает его высшее должностное лицо (подпункт «а» п. 7 ст. 18), и оно утверждается постановлением соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти (п. 3 ст. 5). Указанное соглашение направляется в Совет Федерации, который утверждает изменение границ между данными субъектами Федерации (ч. 1 п. «а» ст. 102 Конституции). При этом, как было записано, например, в его Постановлении от 25 октября 1994 г. «Об утверждении изменения границы между Костромской и Вологодской областями» (СЗ РФ. 1994. N 28. ст. 2939) подобное делается «в соответствии с согласованными между ними картой и описанием новой линии границы» В особых ситуациях полномочия организационно-правового характера по определению границ между субъектами Федерации могут возлагаться на специальные государственные комиссии. Такой случай имел место в связи с образованием Ингушской Республики (ст. 2 Закона РФ от 4 июня 1992 г. «Об образовании Ингушской Республики в составе Российской Федерации» — Ведомости РФ, 1992. N 24. ст. 1307; Постановление Правительства РФ от 26 декабря 1995 г. «О Государственной комиссии по определению границ между Ингушской Республикой и Чеченской Республикой в связи с образованием этих республик»//СЗ РФ. 1996. N 2. ст. 112).

Законом РФ от 3 июля 1992 г. «Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации» (Ведомости РФ. 1992. N 32. ст. 1868) предусматривался переходный период по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации до 1 июля 1995 г. В течение этого периода предполагалось подготовить и осуществить необходимые правовые и организационные мероприятия, направленные на разрешение территориальных вопросов, а также разработать законодательные акты Российской Федерации о границах в Российской Федерации и о порядке решения вопросов, связанных с изменением государственно-территориального и административно-территориального деления Российской Федерации. Названные правовые акты пока не приняты.

Отсутствие таких актов порой затрудняет разрешение возникающих споров. Посредником в них — на что обращено внимание в Определении Конституционного Суда от 8 июня 2000 г. N 90-О и разъяснении к нему (Определение от 14 декабря 2000 г. N 245-О) в связи с компетенционными разногласиями между Московской областной думой и Московской городской думой по территориальному вопросу — может выступать и Президент РФ (ч. 1 ст. 85 Конституции), для которого участие в согласительных процедурах является правом, но не обязанностью.

Суды могут проверить конституционность (или законность) правового акта, касающегося границ субъектов Федерации, но за пределами их юрисдикции находится вопрос установления и изменения данных границ. Такой позиции придерживается и судебная практика. Так, Верховный Суд РФ отменил решение Назрановского райсуда о передаче Ингушетии спорной территории — Пригородного района Северной Осетии. При этом Верховный Суд сослался на то, что подобные проблемы, согласно Конституции РФ, должны решать совместно два субъекта; в ведении районного суда территориальные споры не находятся (Известия. 2006. 21 декабря).