КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ
«ОБ АВТОМОБИЛЬНЫХ ДОРОГАХ И О ДОРОЖНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ
В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
ОТ 8 НОЯБРЯ 2007 Г. N 257-ФЗ
(Постатейный)
(С УЧЕТОМ НОВЕЙШИХ ПОДЗАКОННЫХ АКТОВ)
(С ПРИЛОЖЕНИЯМИ)
ПОДГОТОВЛЕН ГРУППОЙ РАЗРАБОТЧИКОВ
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОБ АВТОМОБИЛЬНЫХ ДОРОГАХ
Под редакцией
кандидата юридических наук
В.А. ВАЙПАНА
АВТОРЫ КОММЕНТАРИЯ
Вайпан Виктор Алексеевич
Управляющий партнер Консалтинговой группы «Юстицинформ», руководитель Сектора научных договорных работ юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, главный редактор журналов «Право и экономика» и «Вестник Арбитражного суда города Москвы», ответственный секретарь Собрания действующего законодательства города Москвы, член Координационного совета Международного союза юристов, адвокат Адвокатской палаты г. Москвы, кандидат юридических наук — предисловие, гл. 1 (ст. 1 — 10), гл. 3 (ст. 22), вступления к гл. 4, 7 (в соавторстве с О.А. Хованским), 11.
Гладких Сергей Рудольфович
Генеральный директор Консалтинговой группы «Юстицинформ». Аспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП) — гл. 6 (ст. 32 — 35), гл. 11 (ст. 50, 52).
Егиазаров Владимир Абрамович
Доктор юридических наук, профессор. Заслуженный юрист Российской Федерации — гл. 3 (ст. 14 — 21, 23), гл. 8 (ст. 43).
Кичигин Николай Валерьевич
Старший научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП. Кандидат юридических наук — гл. 4 (ст. 24 — 26), гл. 7 (ст. 39), гл. 11 (ст. 53, 54).
Любимов Алексей Павлович
Директор Департамента гражданского права ЗАО «Консалтинговая группа «Юстицинформ» — гл. 5 (ст. 27 — 31), гл. 9 (ст. 44, 45), гл. 11 (ст. 58 — 63).
Спектор Екатерина Ильинична
Ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства ИЗиСП. Ученый секретарь ИЗиСП. Кандидат юридических наук — гл. 2 (ст. 11 — 13), гл. 11 (ст. 51, 56, 57).
Хованский Олег Алексеевич
Юрисконсульт ЗАО «Консалтинговая группа «Юстицинформ» — гл. 7 (ст. 36 — 38, 40 — 42), гл. 10 (ст. 46), гл. 11 (ст. 47 — 49, 55).
ПРЕДИСЛОВИЕ
Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон об автомобильных дорогах или Закон) имеет огромное значение для дорожного хозяйства Российской Федерации. Впервые принят федеральный законодательный акт прямого действия, который объединил массив подзаконных правовых актов и регламентировал осуществление дорожной деятельности, особенности правового регулирования проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания, использования федеральных автомобильных дорог, автомобильных дорог субъектов РФ, муниципальных и частных автомобильных дорог. Закон об автомобильных дорогах содержит 63 статьи, распределенные по 11 главам.
История принятия Закона об автомобильных дорогах была непростой. В связи с отсутствием законодательной базы, регулирующей вопросы создания и использования автомобильных дорог в Российской Федерации, определяющей компетенцию в этой сфере органов государственной власти различных уровней, права и обязанности субъектов хозяйственной деятельности, в январе 1999 г. в Государственную Думу ФС РФ был внесен, а затем и принят первый проект Федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности» (N 98105955-2). Однако в январе 2000 г. Президент РФ отклонил уже одобренный Советом Федерации закон. В апреле 2005 г. этот проект вообще был снят с рассмотрения Государственной Думой.
Тем не менее потребность в принятии законодательного акта в сфере автомобильных дорог и дорожной деятельности осталась. В подзаконных актах, преимущественно постановлениях Правительства РФ, были закреплены лишь отдельные вопросы правового регулирования в сфере автодорог (например, вопросы эксплуатации на платной основе федеральных автомобильных дорог и дорожных объектов; установления и использования придорожных полос федеральных автомобильных дорог и др.). В силу разрозненности и несогласованности законодательства о дорожной деятельности многие нормативные правовые акты в этой области стали неэффективными и не имеющими должного механизма реализации.
Кроме того, в законодательстве об автомобильных дорогах и дорожной деятельности существует ряд нормативных актов, официально не отмененных, но устаревших и противоречащих действующему законодательству, в связи с этим фактически утративших юридическую силу.
Имеющиеся пробелы и противоречия в законодательстве об автомобильных дорогах и дорожной деятельности, несомненно, были обусловлены отсутствием основополагающего федерального закона, регулирующего основы дорожной деятельности, вопросы создания и использования автомобильных дорог.
Целесообразность принятия нового Закона об автомобильных дорогах обосновывалась Федеральной целевой программой «Модернизация транспортной системы России (2002 — 2010 годы)», утв. Постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2001 г. N 848. А разработка законопроекта была включена в План действий Правительства РФ по реализации в 2006 г. положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 — 2008 гг.).
В 2005 — 2007 гг. по заказам Минтранса России и Росавтодора Консалтинговой группой «Юстицинформ» в рамках научно-исследовательских работ были подготовлены и широко обсуждены Концепция и проект Федерального закона «Об автомобильных дорогах в Российской Федерации».
На основе имеющегося научного задела и согласований в органах государственной власти в мае 2007 г. в Государственную Думу был внесен проект Федерального закона N 435117-4 «Об автомобильных дорогах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В процессе работы над проектом в Государственной Думе изменилось его название, а в текст были внесены существенные корректировки.
Предлагаемый читателю научно-практический Комментарий посвящен толкованию нового Закона и содержит детальный анализ правовых основ законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности.
Коллектив авторов настоящего Комментария прежде всего стремился дать рекомендации по применению норм нового Закона на практике. В Комментарии дан также анализ действующих в настоящее время нормативных правовых актов в области автомобильных дорог и дорожной деятельности, обращено внимание на возможные коллизии норм, пробелы и нечеткости в законодательстве.
СПИСОК ПРИНЯТЫХ СОКРАЩЕНИЙ
Нормативные правовые акты
Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» — Закон об автомобильных дорогах или Закон
Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» — Закон о безопасности дорожного движения
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» — Закон N 184-ФЗ
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — Закон о местном самоуправлении
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» — Закон о регистрации прав
Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» — Закон о техническом регулировании
Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» — Закон об охране окружающей среды
Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» — Закон о концессионных соглашениях
Официальные издания
Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти — БНА РФ
Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации — Бюллетень ВС РФ
Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации — Вестник ВАС РФ
Собрание законодательства Российской Федерации — СЗ РФ
Федеральные органы исполнительной власти
Министерство внутренних дел Российской Федерации — МВД России
Министерство обороны Российской Федерации — Минобороны России
Министерство природных ресурсов Российской Федерации — МПР России
Министерство транспорта Российской Федерации — Минтранс России
Министерство юстиции Российской Федерации — Минюст России
Федеральное агентство специального строительства — Спецстрой
Федеральная дорожная служба — ФДС РФ
Федеральное дорожное агентство — Росавтодор
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору — Ростехнадзор
Федеральная служба по надзору в сфере транспорта — Ространснадзор
Прочие сокращения
абз. — абзац, абзацы
гл. — глава, главы
п. — пункт, пункты
подп. — подпункт, подпункты
разд. — раздел, разделы
ст. — статья, статьи
ч. — часть, части
8 ноября 2007 года N 257-ФЗ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
ОБ АВТОМОБИЛЬНЫХ ДОРОГАХ И О ДОРОЖНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(в ред. Федеральных законов от 13.05.2008 N 66-ФЗ,
от 22.07.2008 N 141-ФЗ, от 23.07.2008 N 160-ФЗ)
Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Сфера действия настоящего Федерального закона
Комментарий к статье 1
1. Новый Закон об автомобильных дорогах имеет собственный предмет правового регулирования, не охватываемый иными федеральными законами.
Согласно ст. 1 Закон регулирует отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации.
С учетом содержания термина «дорожная деятельность» новый Закон регулирует общественные отношения, складывающиеся между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ, органами местного самоуправления, владельцами автомобильных дорог, организациями и гражданами в связи с проектированием, строительством, реконструкцией, ремонтом, капитальным ремонтом, содержанием, использованием федеральных автомобильных дорог, автомобильных дорог субъектов РФ, муниципальных и частных автомобильных дорог.
Понятие «использование автомобильных дорог» употребляется в Законе в широком правовом смысле как извлечение для себя полезных свойств объекта, т.е. возможность пользоваться автомобильной дорогой, эксплуатировать ее. Содержание указанного понятия раскрывается в гл. 5.
Правовому режиму использования автомобильных дорог на платной основе посвящена специальная гл. 7.
2. Новый Закон распространяет свое действие на все автомобильные дороги в Российской Федерации, которые с учетом их значения, месторасположения в дорожной сети и выполняемых функций подразделяются по форме собственности на государственные, муниципальные и частные.
Статья 2. Цели настоящего Федерального закона
Комментарий к статье 2
1. Автомобильные дороги являются неотъемлемой частью единой транспортной системы России. Их совершенствование и эффективное функционирование относится к важнейшим условиям развития общества и государства, в том числе решения задач обеспечения обороноспособности и национальной безопасности России, экономики, социальной сферы и культуры.
Исходя из значения автомобильных дорог, в ст. 2 определены цели Закона.
2. Значение комментируемой статьи состоит в том, что она систематизирует целевую направленность норм Закона. Сравнивая нормы Закона с его целями, можно определить, насколько конкретные нормативные положения соответствуют декларированным целям.
Хотя цели Закона представляют собой единый список, по своей направленности и значимости они неравнозначны. Некоторые из них носят вспомогательный характер, в конечном счете способствуют достижению основных целей.
Так, содействие внедрению перспективных технологий и стандартов, обеспечение эффективной и добросовестной конкуренции, улучшение инвестиционного климата в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, а также интеграция автомобильных дорог в международную транспортную сеть не является самоцелью, а направлено на достижение основных целей — функционирования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в интересах пользователей автомобильными дорогами, собственников автомобильных дорог, государства и муниципальных образований, совершенствования государственного управления в области дорожной деятельности, а также обеспечения сохранности и развития автомобильных дорог.
Статья 3. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
Комментарий к статье 3
1. К достоинствам Закона следует отнести определение основных используемых в нем терминов и понятий. Вместе с тем в процессе подготовки законопроекта, в ходе острых дискуссий многие термины претерпели существенные изменения, зачастую не в лучшую сторону. Некоторые из них в связи с неясностью нуждаются в дополнительном толковании.
Одним из основных в Законе является понятие «автомобильная дорога». Теперь это объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью.
К сожалению, данный термин оказался весьма нечетким, допускающим различные толкования в подзаконных актах и правоприменительной практике. К тому же он усложнит введение автомобильных дорог в гражданский оборот.
Первоначально предлагалось определить автомобильную дорогу так: имущественный комплекс (линейный объект недвижимого имущества), предназначенный для непрерывного и безопасного движения транспортных средств с предусмотренными нормативными правовыми актами скоростями, нагрузками и габаритами, включающий в себя земельные участки и функционально связанные между собой конструктивные элементы и инженерные сооружения, а также здания, строения, защитные и декоративные лесонасаждения и устройства, другие дорожные сооружения, имеющие специальное назначение по обслуживанию автомобильной дороги и являющиеся ее неотъемлемой технологической частью. В первом чтении «имущественный комплекс (линейный объект недвижимого имущества)» был заменен на термин «объект недвижимого имущества». При этом
ГОСТ р 51121