Подготовлен для системы
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона
Комментарий к статье 1
1. Комментируемый Федеральный закон регулирует отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, прохождением и прекращением этой службы. С муниципальной службой связано возникновение специального статуса муниципального служащего, содержание которого составляют права, обязанности, ограничения и запреты, закрепляемые главой 3 этого Закона.
Муниципальную службу могут проходить как граждане РФ, так и иностранцы. Отношение к муниципальной службе иностранных граждан не было в российском законодательстве одинаковым, равно как и отношение к участию иностранцев в местном самоуправлении.
Так, в Законе Российской Федерации от 6 июля 1991 г. N 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» право на участие в местном самоуправлении гарантировалось только гражданам Российской Федерации. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также говорится о праве граждан на осуществление местного самоуправления посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Но при этом оговаривается, что иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.
По Федеральному закону от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» право на равный доступ к муниципальной службе независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям также предоставлялось только гражданам Российской Федерации.
Иностранные граждане признаны субъектом отношений, связанных с муниципальной службой, комментируемым Законом впервые. Причем право на муниципальную службу распространяется не на всех иностранных граждан, а только на граждан иностранных государств — участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе. По состоянию на май 2007 г. таких договоров у РФ не было.
Возможность для иностранных граждан поступать на муниципальную службу и находиться на муниципальной службе опирается на международно-правовые документы. Так, в Европейской хартии местного самоуправления, вступившей в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 г., служба в органах местного самоуправления не связывается с наличием гражданства данного государства. Согласно ст. 6 Хартии местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. Статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе.
В соответствии с Европейской рамочной конвенцией о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (Мадрид, 21 мая 1980 г.), вступившей в силу для Российской Федерации 5 января 2003 г., государство-участник обязуется поощрять приграничное сотрудничество между территориальными сообществами или властями, находящимися под его юрисдикцией, с территориальными сообществами или властями, находящимися под юрисдикцией других стран — участниц Конвенции. Приграничное сотрудничество осуществляется в рамках полномочий территориальных сообществ или властей, определяемых внутренним правом каждой из стран — участниц Конвенции. При этом страны-участницы рассматривают целесообразность предоставления территориальным сообществам или властям, вовлеченным в соответствии с положениями Конвенции в приграничное сотрудничество, условий, аналогичных тем, как если бы они сотрудничали в национальных рамках (ст. 5).
Следует отметить, что тенденция к предоставлению иностранным гражданам права на профессиональную деятельность характерна не только для муниципальной, но и для отдельных видов государственной службы. Первоначально в российском законодательстве право на государственную службу также рассматривалось исключительно как право гражданина. Для такого решения есть конституционные основания. Так, в ч. 4 ст. 32 говорится о равном доступе к государственной службе именно граждан Российской Федерации. В ст. 14 первоначальной редакции Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» содержался прямой запрет иностранным гражданам находиться на государственной службе.
Отношение к государственной службе иностранцев стало меняться после принятия Федерального закона от 11 ноября 2003 г. N 141-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации». Смысл изменений и дополнений, внесенных в Федеральные законы от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ «Об обороне», от 6 февраля 1997 года N 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и др., сводился к разрешению иностранным гражданам поступать на военную службу по контракту. Государственная гражданская служба по-прежнему доступна только для граждан РФ.
2. В комментируемом Законе предусмотрены две группы должностей: муниципальные должности и должности муниципальной службы. Первая группа должностей замещается лицами, не являющимися муниципальными служащими. Выделяется четыре группы таких лиц:
— депутаты, т.е. члены представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения;
— члены выборных органов местного самоуправления, т.е. выборные должностные лица органов местного самоуправления, сформированных на муниципальных выборах;
— выборные должностные лица местного самоуправления, т.е. должностные лица местного самоуправления, избираемые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах;
— члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса.
Правовое положение этой категории лиц устанавливается федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ, актами муниципальных образований. Так, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливаются основы правового статуса главы муниципального образования, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления (ст. 36, 40). По этому Закону избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления. Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований устанавливаются федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований (ст. 39).
В соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательной комиссии муниципального образования может быть придан статус юридического лица уставом муниципального образования или нормативным правовым актом органа местного самоуправления. Избирательная комиссия муниципального образования формируется в количестве пяти — одиннадцати членов с правом решающего голоса.
Формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществляется представительным органом муниципального образования на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, иных общественных объединений, предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, а также предложений избирательной комиссии муниципального образования предыдущего состава, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, а формирование избирательной комиссии поселения — также на основе предложений избирательной комиссии муниципального района.
В Законе Москвы от 6 ноября 2002 г. N 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» определяются порядок избрания и назначения должностных лиц местного самоуправления (ст. 11), основы правового положения депутата муниципального собрания (ст. 13), руководителя муниципального образования (ст. 14), председателя муниципального собрания (ст. 15). Кроме того, в Москве действует Закон от 25 февраля 2004 г. N 10 «О статусе выборного должностного лица местного самоуправления в городе Москве».
В Республике Адыгея приняты Законы от 3 июня 2000 г. N 179 «О реестре муниципальных должностей и муниципальных должностей муниципальной службы», от 12 августа 2002 г. N 89 «О выборах главы муниципального образования», от 21 апреля 2005 г. N 310 «О дополнительных требованиях к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) и об отдельных условиях контракта, заключаемого с назначаемым на должность главой местной администрации муниципального района (городского округа) в Республике Адыгея, в части осуществления отдельных государственных полномочий».
В Уставе муниципального образования города Майкоп, принятого Постановлением Совета народных депутатов города Майкоп от 31 августа 2002 г. N 372, закреплены основы правового положения Председателя Совета народных депутатов (ст. 28 — 29), депутата Совета народных депутатов (ст. 31), главы муниципального образования (ст. 35 — 37). В Уставе муниципального образования «Ханский сельский округ» (Адыгея) определяется круг выборных должностных лиц местного самоуправления (ст. 13), правовой статус депутата представительного органа (ст. 16), главы местного самоуправления (ст. 24), заместителя главы местного самоуправления Ханского сельского округа (ст. 25).
По действовавшему ранее Федеральному закону от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» выделялась группа выборных муниципальных должностей, замещаемых в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемых на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов. Лица, замещавшие выборные муниципальные должности, не являлись муниципальными служащими.
Статья 2. Муниципальная служба
Комментарий к статье 2
1. В законодательстве Российской Федерации нет легального определения понятия «профессиональная деятельность», хотя этот термин используется довольно широко. Так, в Законе Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» закрепляется право граждан на профессиональную деятельность за пределами территории Российской Федерации (ст. 10). Этот право включает самостоятельный поиск работы и трудоустройство за пределами территории страны.
Данный термин встречается в избирательном законодательстве: в Федеральных законах от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В частности, согласно этим Законам предвыборной агитацией признается распространение информации о деятельности кандидатов, не связанной с их профессиональной деятельностью или исполнением ими своих служебных (должностных) обязанностей.
В федеральном законодательстве о государственной службе, как правило, говорится о профессиональной служебной деятельности (ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», ст. 3 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). Вместе с тем в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» используется словосочетание — профессиональная деятельность по реализации функций, прав и обязанностей таможенных органов, входящих в систему правоохранительных органов Российской Федерации.
Таким образом, термин «профессиональная деятельность» встречается в законах, регламентирующих трудовые, конституционные и административные отношения. При этом единого содержания он не имеет. Более того, в законодательстве допускаются его различные трактовки. Так, из избирательного законодательства следует, что профессиональная деятельность — это сугубо трудовая деятельность, не совпадающая со служебной. Для административного законодательства понятие «профессиональная служебная деятельность» — это единая категория.
В доктрине под профессиональной деятельностью понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков, требующая определенной подготовки и образования. Профессиональная деятельность связана с выполнением, как правило, в качестве основного вида деятельности служебных полномочий за вознаграждение, выплачиваемое за счет средств соответствующего бюджета.
Далее в комментируемой части статьи говорится о муниципальной службе как профессиональной деятельности граждан. В соответствии с установленной в ч. 1 ст. 1 комментируемого Закона терминологией в данном случае понятие «граждане» обозначает граждан РФ и граждан иностранных государств — участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе.
Муниципальная служба осуществляется на должностях муниципальной службы. Определение такой должности
Статья 14. Запреты, связанные с муниципальной службой
1. В связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается:
1) утратил силу с 1 января 2015 года. — Федеральный закон от 22.12.2014 N 431-ФЗ;
2) замещать должность муниципальной службы в случае:
а) избрания или назначения на государственную должность Российской Федерации либо на государственную должность субъекта Российской Федерации, а также в случае назначения на должность государственной службы;
б) избрания или назначения на муниципальную должность;
в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования;
3) участвовать в управлении коммерческой или некоммерческой организацией, за исключением следующих случаев:
а) участие на безвозмездной основе в управлении политической партией, органом профессионального союза, в том числе выборным органом первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, участие в съезде (конференции) или общем собрании иной общественной организации, жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, товарищества собственников недвижимости;
б) участие на безвозмездной основе в управлении некоммерческой организацией (кроме участия в управлении политической партией, органом профессионального союза, в том числе выборным органом первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, участия в съезде (конференции) или общем собрании иной общественной организации, жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, товарищества собственников недвижимости) с разрешения представителя нанимателя, которое получено в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации;
в) представление на безвозмездной основе интересов муниципального образования в совете муниципальных образований субъекта Российской Федерации, иных объединениях муниципальных образований, а также в их органах управления;
г) представление на безвозмездной основе интересов муниципального образования в органах управления и ревизионной комиссии организации, учредителем (акционером, участником) которой является муниципальное образование, в соответствии с муниципальными правовыми актами, определяющими порядок осуществления от имени муниципального образования полномочий учредителя организации либо порядок управления находящимися в муниципальной собственности акциями (долями в уставном капитале);
д) иные случаи, предусмотренные федеральными законами;
3.1) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
4) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы либо которые непосредственно подчинены или подконтрольны ему, если иное не предусмотрено федеральными законами;
5) получать в связи с должностным положением или в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные муниципальным служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются муниципальной собственностью и передаются муниципальным служащим по акту в орган местного самоуправления, избирательную комиссию муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации. Муниципальный служащий, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, со служебной командировкой или с другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации;
6) выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования с органами местного самоуправления, избирательными комиссиями других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;
7) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического, финансового и иного обеспечения, другое муниципальное имущество;
8) разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;
9) допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности;
10) принимать без письменного разрешения главы муниципального образования награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;
11) использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;
12) использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве муниципального служащего;
13) создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, а также ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) или способствовать созданию указанных структур;
14) прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования трудового спора;
15) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;
16) заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя) оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
2. Муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
2.1. Утратил силу. — Федеральный закон от 21.11.2011 N 329-ФЗ.
3. Гражданин после увольнения с муниципальной службы не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.
4. Гражданин, замещавший должность муниципальной службы, включенную в перечень должностей, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с муниципальной службы не вправе замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работу на условиях гражданско-правового договора в случаях, предусмотренных федеральными законами, если отдельные функции муниципального (административного) управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности муниципального служащего, без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.
