УДК 324.76
П.А. Астафичев
удаление главы муниципального образования в отставку как институт муниципального права
Removal of the head of municipality in resignation as institute of the municipal law
Статья посвящена исследованию ряда проблем, связанных с правовым регулированием ответственности глав муниципальных образований. Автор доказывает, что депутатам представительных органов муниципальных образований предоставляется, по сути, безграничная возможность удаления в отставку глав муниципалитетов, если деятельность этих должностных лиц вызывает неудовлетворительную оценку депутатского корпуса в течение двух лет подряд. Неоднозначность института удаления главы муниципального образования в отставку на основании неудовлетворительной оценки деятельности со стороны депутатского корпуса обусловлена дифференцированным подходом к правовому регулированию порядка избрания граждан на эту должность. Имея мандат непосредственного народного доверия, глава муниципального образования, во всяком случае, имеет право на известную самостоятельность в определении приоритетов муниципальной деятельности, даже если его позиция не совпадает с мнением депутатского корпуса.
Ключевые слова: глава муниципального образования, народное представительство, ответственность должностных лиц местного самоуправления.
Keywords: head of municipality, national representation, responsibility of officials of local self-government.
Глава муниципального образования может быть удалён в отставку по решению представительного органа местного самоуправления. В отличие от института его отрешения от должности, это возможно по более широкому перечню оснований . В буквальном смысле закона основания удаления в отставку и отрешения от должности различны, они не совпадают. Однако многие фактические решения, действия или бездействие глав муниципалитетов могут быть квалифицированы и как основания для отрешения от должности, и как обстоятельства, достаточные для их удаления в отставку .
Оба института предполагают весьма активное участие высших должностных лиц субъектов РФ, но степень их вовлечённости в юридический процесс различна. Отрешение от должности главы муниципального образования — непосредственная компе-
тенция высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ. В случае же удаления в отставку высшее должностное лицо субъекта РФ обладает, во-первых, правом инициативы (наряду с другими лицами), во-вторых, правом согласования (по общему правилу мнение высшего должностного лица субъекта РФ подлежит учёту, однако при определённых обстоятельствах, о которых будет сказано ниже, удаление возможно только с согласия высшего должностного лица субъекта РФ). Принятие окончательного решения составляет область компетенции муниципального народного представительства .
Обратим внимание, что отрешение от должности допускается в отношении двух должностных лиц: главы муниципального образования и главы местной администрации. Институт удаления в от-
ставку распространяет своё действие исключительно на статус глав муниципальных образований. Глава местной администрации в отставку по решению представительного органа не удаляется. Закон предусматривает другие формы и основания досрочного прекращения его полномочий, которые ст. 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не регулируются.
Удаление главы муниципального образования в отставку допускается по одному из следующих пяти оснований:
1) принятие им решений, совершение действий или бездействия, которые повлекли за собой последствия, предусмотренные п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (просроченная задолженность по исполнению долговых или бюджетных обязательств существенного размера (более 30 и 40 процентов соответственно), нецелевое использование бюджетных средств при осуществлении отдельных государственных полномочий);
2) неисполнение обязанностей в течение периода, превышающего три месяца;
3) неудовлетворительная оценка деятельности, данная представительным органом муниципального образования по результатам ежегодного доклада главы муниципалитета (если она была дана два раза подряд);
4) несоблюдение ограничений, предусмотренных рядом федеральных законодательных актов (о противодействии коррупции; о контроле соответствия расходов и доходов лиц, замещающих государственные должности; о запрете открывать счета в иностранных банках, владеть и пользоваться иностранными финансовыми инструментами);
5) допущение массового нарушения равенства прав и свобод человека и гражданина по признакам расы, национальности, языка или религии, если это повлекло за собой межнациональные или межконфессиональные конфликты.
Удаление главы муниципального образования в отставку представляет собой юридический процесс, включающий ряд стадий. По своему предназначению он близок к судебному производству, однако практика предпочитает традиционные парламентские процедуры. Процесс удаления главы муниципального образования начинается с инициативы (этим правом обладают депутаты представительного органа в количестве не менее двух третей, а также высшее должностное лицо субъекта РФ), продолжается заслушиванием доклада, вопросами к докладчику, прениями, голосованием и завершается подписанием и обнародованием итогового документа.
Процедура принятия решения представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку не является состязательной, в ней не обеспечивается равноправие спорящих сторон . Более того, удаление осуществляется с учётом мнения высшего должностного лица
субъекта РФ, а в случае удаления вследствие неудовлетворительного осуществления отдельных государственных полномочий либо ввиду нарушений, предусмотренных п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (просроченная задолженность по исполнению долговых или бюджетных обязательств существенного размера (более 30 и 40 процентов соответственно), нецелевое использование бюджетных средств при осуществлении отдельных государственных полномочий) — воля высшего должностного лица субъекта РФ блокирует мнение муниципального народного представительства (без согласия высшего должностного лица субъекта РФ удаление в отставку невозможно, однако согласие этого лица не обязывает депутатский корпус принять решение об удалении).
Юрисдикционная часть процедуры обеспечивается институтами уведомления (об инициативе удаления в отставку всегда уведомляется глава муниципалитета, а в случае инициативы депутатов — также высшее должностное лицо субъекта РФ), ознакомления (глава муниципального образования вправе знакомиться с обращением инициаторов его удаления в отставку и с проектом соответствующего решения представительного органа), объяснения (глава муниципалитета должен иметь возможность дать свои объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания удаления его в отставку), возражения (глава муниципального образования вправе изложить своё особое мнение о несогласии с решением представительного органа об удалении в отставку, которое публикуется одновременно с решением об удалении) и обжалования в суде (допускается в течение десяти дней с момента опубликования обжалуемого решения).
Сравнение оснований отрешения от должности главы муниципального образования и удаления его в отставку приводит к следующим обобщениям и выводам. Вследствие «противоправного правотворчества» глава муниципалитета отрешается от должности и удалению в отставку не подлежит. Нецелевое использование межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов влечёт отрешение от должности; нецелевое расходование бюджетных средств при осуществлении отдельных государственных полномочий имеет следствием удаление в отставку. Если глава муниципального образования допустил просроченную задолженность по исполнению долговых или бюджетных обязательств, он может быть удалён в отставку и отрешению от должности не подлежит. Если же глава муниципалитета нарушил условия предоставления межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, напротив, он может быть отрешён от должности, что исключает его удаление в отставку. Таким образом, разные финансовые нарушения влекут за собой либо отрешение от должности, либо удаление в отставку. При определенных обстоятельствах они «пересекаются», но свойством тождественности не обладают (во всяком случае, в указанных формулировках законодательных норм).
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит ссылку на четыре федеральных закона: во-первых, «О противодействии коррупции» , во-вторых, «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» , в-третьих, «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» . Нарушение ограничений, предусмотренных этими законами, влечет за собой удаление главы муниципального образования в отставку. Из этого можно сделать вывод, что несоблюдение ограничений, предусмотренных другими федеральными законами (по юридической силе не ниже, а то и выше по сравнению с вышеперечисленными) не может повлечь за собой удаление главы муниципального образования в отставку.
С другой стороны, не только «несоблюдение ограничений», но и вообще любые действия или бездействие, если они повлекли за собой нарушение прав человека, представляют угрозу единству и территориальной целостности страны, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства — дают основания, чтобы глава муниципального образования был отрешён от должности, но не позволяют удалить его в отставку (если, конечно, «соблюдаются ограничения», предусмотренные федеральными законами «О противодействии коррупции», «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»).
Основание «допущение массового нарушения равенства прав и свобод человека и гражданина по признакам расы, национальности, языка или религии, если это повлекло за собой межнациональные или межконфессиональные конфликты» в данной формулировке правовой нормы обладает свойством самостоятельности. Это — основание для удаления главы муниципального образования в отставку (не основание для отрешения его от должности). Но глава муниципального образования подлежит отрешению от должности при наличии действий, угрожающих национальной безопасности. Можно ли считать, что «допущение массового нарушения равенства прав и свобод человека и гражданина по признакам расы, национальности, языка или религии, если это повлекло за собой межнациональные или межконфессиональные конфликты», не угрожает национальной безопасности? В случае отрицательного ответа (он очевиден) получается, что это является одновременно и основанием для отрешения главы муниципального образования от должности, и удаления его в отставку.
Несмотря на приведенные выше «расстыковки» в основаниях отрешения глав муниципальных образований от должности и их удаления в отставку, нетрудно заметить, что они имеют ряд принципиальных различий. Для введения в действие института отрешения от должности необходимо вступившее в законную силу решение суда, которым устанавливается соответствующий юридический факт. В последующем процесс принятия решения упрощается, т.к. он не требует участия народного представительства. Инструментарий удаления в отставку, напротив, упрощён с точки зрения судебной юрисдикции (предварительный судебный контроль не является необходимым), однако он вовлекает в процесс принятия решений демократический институт народного представительства, чего не наблюдается в случае с институтом отрешения глав муниципальных образований от должности.
Самое важное здесь, пожалуй, заключается в следующем: депутатам представительных органов муниципальных образований предоставляется, по сути, безграничная возможность удаления в отставку глав муниципалитетов, если деятельность этих должностных лиц вызывает неудовлетворительную оценку депутатского корпуса в течение двух лет подряд. Закон связывает это лишь с «результатами ежегодного доклада» главы муниципального образования, что, по сути, охватывает в полной мере компетенцию этого должностного лица (если в ежегодном докладе не содержится информация о соответствующем направлении деятельности главы муниципалитета, но оно вызывает негативную оценку депутатского корпуса, доклад может подвергаться критике за его неполноту, что является достаточным основанием для «неудовлетворительной оценки»).
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Неоднозначность института удаления главы муниципального образования в отставку на основании неудовлетворительной оценки деятельности со стороны депутатского корпуса обусловлена дифференцированным подходом к правовому регулированию порядка избрания граждан на эту должность. Если глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципалитета избирается представительным органом из своего состава, тем более — из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, — очевидно, что представительный орган может наделяться правом досрочного прекращения его полномочий вследствие «неудовлетворённости» деятельностью. Место выбывшего главы муниципального образования может занять другой депутат или иное лицо, представленное конкурсной комиссией. Для этого не требуется организация муниципальных выборов. Более того, в демократическом обществе подобная «ротация» бывает весьма полезной для активизации инструментария конституционного механизма разделения властей (правда, не исключаются случаи злоупотребления этим институтом со стороны народных депутатов).
Совершенно иная картина характерна для случая избрания главы муниципального образования вследствие прямых местных выборов. Имея
мандат непосредственного народного доверия, глава муниципального образования, во всяком случае, имеет право на известную самостоятельность в определении приоритетов муниципальной деятельности, даже если его позиция не совпадает с мнением депутатского корпуса. Институт удаления главы муниципального образования в отставку вследствие «неудовлетворительной оценки»
ставит избранного народом главу в крайне зависимое положение от меняющихся общественных настроений, завершаемых дебатами и голосованием депутатов. Подобная зависимость, конечно, должна обеспечиваться законом, но она не может быть «односторонней» и нуждается как минимум в соответствующих балансирующих или компенсаторных механизмах.
Список литературы
8. Шугрина, Е. С. Почему механизм удаления глав муниципальных образований в отставку приводит к существенным нарушениям прав на местное самоуправление // Государственная власть и местное самоуправление. — 2011. — № 5. — С. 7-14.
© Астафичев П.А., 2018
УДК 324.76
Э.Х. Грипп, В.Е. Патрикеев, Ю.Х. Яхина
О некоторых аспектах деятельности органов внутренних дел в условиях чрезвычайных обстоятельств
About some aspects of the activities of the bodies of internal affairs under extraordinary circumstances
Депутаты сельских поселений… От них зависит то, насколько оперативно решаются те или иные проблемы в селе, а в целом, от их верных решений — благополучие местных жителей.
Недаром народ на выборах оказывает доверие самым достойным. В их числе — Александр Юрьевич Кулаков, который уже третий созыв является депутатом Совета депутатов Калманского сельсовета. Сейчас на него возложены обязанности председателя местного депутатского корпуса.
О таких людях, как Александр, можно сказать: где родился, там и сгодился. Выпускник Калманской средней школы армейскую службу нес в «горячей» точке. После окончания политехнического университета, получив профессию инженера-механика, вернулся в родное село и семь лет был главным инженером в совхозе «Центральный». После ликвидации хозяйства занялся предпринимательской деятельностью.
Александр — человек активной жизненной позиции. Если в районе спортивные состязания — он на беговой дорожке бьет рекорды, или на лыжне вместе со своей семьей — женой Марией и двумя сыновьями. Молодой специалист положительно зарекомендовал себя в деле. На любое происходящее событие имеет свою точку зрения.
В 2005 году по настоятельной рекомендации тогдашнего главы сельсовета Г.Н. Губасова Александр стал кандидатом в местные депутаты, а затем вошел в состав совета депутатов. Тогда только был принят 131 Закон РФ «О местном самоуправлении» и нужно было осваивать полномочия, данные Законом. Затем был второй созыв и вновь оказано доверие молодому депутату. А вот на третий созыв, как признается Александр Юрьевич, пошел совершенно осознанно. «Из 11 сегодняшних депутатов пятеро — с прошлого созыва. А это значит, население нашу работу оценило положительно», — говорит Александр.
Да, заботы сельского депутата — это дополнительная нагрузка, которая требует усилий и времени. Но дело еще в моральной ответственности, которая не каждому по плечу. Неравнодушие, участие, сопереживание побуждают Александра Юрьевича решать проблемы своих односельчан, которые знает не понаслышке, а изнутри.
Сельский депутат — это первое звено власти, к нему граждане идут со своими бедами, неурядицами, спорами и конфликтами. И с каждым таким обращением необходимо разобраться.
Знать о том, что поселку угрожает выход из строя водонапорной башни и люди останутся без воды, или, скажем, о том, что после снегопада дороги непроезжие, это, конечно, достаточно лишь для простого обывателя. А для депутата местного совета это еще и призыв к действию. Вопрос о ремонте водонапорной башни надо поднять на сессии, а на занесенные снегом улицы села выехать на технике.
Самые разные вопросы приходится решать депутатам, но по-прежнему главной и основной задачей, по мнению Александра, является забота о своих односельчанам.
Важное место в работе Калманского Совета депутатов занимают вопросы по утверждению бюджета поселения, контролю за его исполнением, реализации социально значимых мероприятий. Например, край выделяет целевые средства на ремонт внутрипоселковых дорог. В этом году Калманскому сельсовету причитается 2 миллиона рублей на эти цели. Как их потратить рационально, с умом? Ремонта требуют практически все дороги на территории поселения, но необходимо определить участки, которые ремонтировать надо в первую очередь. К ним, по мнению депутата, относятся улицы Чаузова, Победы.
Или вот другая задача — строительство остановочных павильонов по маршруту школьного автобуса. И вновь к решению вопроса нужно подойти по-хозяйски.
«В депутатском корпусе люди неравнодушные, пришли с благими намерениями, болеют за село искренне, — говорит Александр Юрьевич. — Не первый созыв работают С.А. Овсянкин, А.Н. Бистерфельд, А.Н. Ольховатский, О.Г. Шестакова, Е.И. Шелухина. Активны и деятельны С.Г. Боровая, И.А. Колупаева, Е.Г. Здерева, А.Д. Цветков, Н.П. Грачев. Бывает, спорим, мнения расходятся, но все разногласия решаем в рабочем порядке. Лояльности в работе нет. Над нашими решениями прокурорский контроль. Так что ответственность очевидна и, в первую очередь, перед своими избирателями».
Таковая позиция сельского депутата — работать на благо своих земляков.
Галина КАЛИНИНА,
Светлана МАКСИМОВА (фото).
11.04.2013, 6905 просмотров.
В соответствии со ст. 40 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
10. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае:
1) смерти;
2) отставки по собственному желанию;
3) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
4) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
5) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
6) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
7) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
8) отзыва избирателями;
9) досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления;
9.1) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;
10) в иных случаях.
10.1. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений,.
11. Решение представительного органа муниципального образования о досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа муниципального образования принимается не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий, а если это основание появилось в период между сессиями представительного органа муниципального образования, — не позднее чем через три месяца со дня появления такого основания.
1. Полномочия депутата совета депутатов прекращаются досрочно в случаях:
1)смерти депутата;
2)отставки по собственному желанию;
3)признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
4)признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
5)вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
6) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
7) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления поселения, приобретение им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления поселения;
8) отзыва избирателями ;
9) досрочного прекращения полномочий совета депутатов поселения;
10) призыва на военную службу или направления на замещающую ее альтернативную службу;
11) в иных случая, установленных Федеральным законом от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и иными федеральными законами (в редакции решения совета депутатов от 06.10.2010 г. № 78).
1.1. Полномочия депутата совета депутатов, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, установленных Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. (часть внесена решением совета депутатов от 20.06.2012 г. № 194)
2. В случае отставки депутата совета депутатов по собственному желанию, депутат подает в совет депутатов письменное заявление о сложении им депутатских полномочий. Информация об отставке депутата совета депутатов публикуется в средствах массовой информации поселения.
3. Решение совета депутатов о досрочном прекращении полномочий депутата совета депутатов принимается не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий, а если это основание появилось в период между заседаниями совета депутатов, — не позднее чем через три месяца со дня появления такого основания. (в редакции решения совета депутатов от 20.06.2012 г. № 194)
